¿Quién define las normas en materia de impuestos internacionales? Durante 60 años, en general, la respuesta ha sido la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un club de países ricos. Al resto del mundo le parece injusto. Los países en desarrollo desde hace tiempo han pedido que las Naciones Unidas se encarguen de la tarea, pues esperan que su opinión pese más en ese foro.
Esa idea dio un paso adelante el 23 de noviembre, cuando los miembros de las Naciones Unidas decidieron empezar conversaciones sobre cooperación en el tema de los impuestos internacionales. La decisión no cambia en absoluto un acuerdo fiscal trascendental suscrito por 137 países y jurisdicciones el año pasado que se concretó bajo la batuta de la OCDE. Eso sí, pone al descubierto las limitaciones del llamado “Marco Inclusivo” definido para implementar ese plan.
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Aunque los negociadores que no pertenecen a la OCDE ahora son más asertivos y han logrado algunas concesiones, constituyen menos de una cuarta parte de los asistentes en las reuniones del partido gobernante. Solo la mitad de los países africanos participan en las conversaciones. Las autoridades fiscales africanas se quejan porque reciben documentos por la noche y se espera que envíen sus comentarios a la mañana siguiente.
Resulta irónico que el acuerdo afirme haber resuelto algo que los países en desarrollo habían pedido desde hace mucho tiempo: que las empresas paguen más impuestos en el lugar donde hacen negocios, independientemente de su país de residencia. Durante décadas, los gobiernos se han quejado de que las multinacionales vendan en su país, pero paguen impuestos mínimos.
Por desgracia, los países en desarrollo hacen notar que los sesgos de antaño son inevitables. El acuerdo reasigna el derecho a gravar una fracción de los beneficios de alrededor de cien firmas gigantes. Además, fija una tasa mínima de impuesto corporativo del 15%, muy por debajo de la tasa efectiva de 25-30 por ciento que es común en África, Asia y América Latina.
También se espera que los países firmantes renuncien a sus propios impuestos por servicios digitales. La ministra de Finanzas de Nigeria, que recauda ese impuesto, ha dicho que el paquete total podría resultar peor para su país. La mayor economía de África es una de las cuatro que participaron en las conversaciones, pero se negaron a suscribir el acuerdo. Otros países quizá le den largas a la puesta en marcha del plan, opina Martin Hearson, del grupo de investigación Centro Internacional de Impuestos y Desarrollo.
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Cálculos iniciales de la OCDE, antes de que se finalizara el plan, proyectaban un aumento en los ingresos por concepto de impuesto corporativo de alrededor de un tres o cuatro por ciento en los países pobres, que es una proporción similar a la de los países ricos, pero solo alrededor del 0,1 por ciento de su PIB. Grace Perez-Navarro, directora de política fiscal de la OCDE, reconoce que a algunos gobiernos les habría encantado lograr más o conceder menos, pero lo cierto es que “todos deben venir a la mesa dispuestos a hacer concesiones” y los países en desarrollo “están en igualdad de circunstancias”.
Muchos de ellos no están convencidos. “Los problemas del acuerdo son una señal de que, después de 10 años de intentar en la OCDE, llegó la hora de probar con la ONU”, comentó Irene Ovonji-Odida, abogada de Uganda que ha participado en paneles designados para investigar flujos financieros ilícitos. La tensa historia de las pláticas sobre el clima, celebradas bajo el auspicio de las Naciones Unidas, sugiere que puede darles voz a los países en desarrollo, pero no podrá erradicar los desequilibrios de poder.
La pugna por sostener conversaciones sobre impuestos en las Naciones Unidas no avanzará rápido. En cuanto se aprobó la resolución, los delegados representantes de Estados Unidos y la Unión Europea advirtieron que esta “socavaría” los avances logrados por la OCDE. Pero desde la perspectiva de los países en desarrollo, fue un momento histórico: una escala en la batalla para determinar quién debe pagar impuestos y quién puede cobrarlos.
